Estado: instrucciones de uso

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(Apareció en Nexos, México, n.348, diciembre 2006) nexos

La debilidad del Estado mexicano es un lugar común, algo que se da casi por descontado. Es curioso. En los últimos meses, sin que mediase ninguna discusión seria, hemos descubierto todos que tenemos un Estado débil, de instituciones frágiles e ineficaces. No es precisamente una novedad -no tendría por qué serlo- pero se habla de ello con un sentido de urgencia que llama la atención, sobre todo porque hasta hace poco era casi unánime la idea contraria: el enemigo para casi todos era el Estado que asfixiaba al mercado, que inhibía las iniciativas de la sociedad civil y en la práctica hacía imposible la existencia de una verdadera ciudadanía.

Cuento docenas de artículos con una preocupación parecida. En el polo liberal Jesús Silva-Herzog, por ejemplo: “El desfallecimiento del Estado es el problema más serio del país. Me atrevo a decir que el restablecimiento de su salud será el reto más importante del gobierno entrante.” También Luis F. Aguilar: “La debilidad democrática es debilitamiento del Estado mismo. Y la sociedad pierde la confianza en un gobierno democrático que condena al Estado mexicano a ser extorsionado, manipulado, desfigurado, inútil. A dejar de serlo.” O Federico Reyes Heroles: “Los principales actores parecieran no percatarse de que ese Estado, maltrecho y dañado, es la embarcación en que vamos todos.” En otro tono, más beligerante, Jaime Sánchez Susarrey: “La esencia del Estado, como señalaba Max Weber, es el monopolio de la violencia física legítima. Ahí donde ese monopolio se rompe, el Estado empieza a desintegrarse.” Más cerca del PAN, Maria Amparo Casar: “de la misma manera que tenemos una economía informal, tenemos también un sector amplísimo de la política que sigue sumido en la informalidad. Uno de los ámbitos más refractarios al cambio ha sido el de la negociación política. En lugar de negociar agendas legislativas y programas de gobierno lo que seguimos negociando es la legalidad.”

En el otro extremo, curiosamente, se ven las cosas de modo muy parecido. También aparece el Estado secuestrado por intereses particulares, sometido, insignificante, reducido a una farsa. Luis Javier Garrido, por ejemplo, ve a las instituciones públicas “hundidas en la ilegalidad y en el descrédito”. Para La Jornada, lo más grave es “la monumental descomposición de las instituciones y la ilegalidad que imperan en la República.”Porfirfio Muñoz Ledo, en plena guerra de independencia, no encuentra otra solución sino la fundación de una nueva república: “Una es, como solía decir Morelos, la parte ocupada y otra la parte liberada de la nación. Encontrarán más temprano que tarde su unidad mediante la revolución de las conciencias y la renovación de las costumbres.” También en la izquierda revolucionaria, Manuel Camacho es igual de audaz, pero más ambiguo: “El objetivo es crear una cuarta república. Es decir, un nuevo régimen político. No se busca para ello ir a un nuevo constituyente, sino a un proceso constitucional. No se busca una nueva Constitución, sino una nueva constitucionalidad.”

Si se piensa con un poco de serenidad, las cosas no han cambiado tanto. Las instituciones son básicamente las mismas y tienen los mismos defectos de siempre. Es un problema de óptica. Aparte de los intereses de unos y otros, las ideas apocalípticas son consecuencia de haber confundido la fuerza del Estado con la fuerza de la clase política: durante décadas tuvimos una clase política fuerte y relativamente cohesionada, que por eso mismo era capaz de mantener el orden incluso en contra de la lógica del Estado. El Estado era tan débil entonces como ahora: enfermo, manipulado, extorsionado, secuestrado, claudicante, la metáfora que se quiera usar es lo de menos.

El detonador de la reciente ansiedad fue una frase: “¡Al diablo las instituciones!”. Si podía decirse eso, si un líder político nacional podía decir eso, las instituciones eran bien poca cosa: lo mismo pensaron los que estaban de acuerdo y aplaudieron, y los que estaban en desacuerdo. La crisis de Oaxaca sólo ha servido para confirmar a unos y otros en la misma idea. También es probable que la sospecha al menos haya sido consecuencia –no querida, una especie de eco—de la insistencia con que se ha hablado en los últimos años del Estado de Derecho: mientras el Estado fuese la Nación, la Revolución, el Pueblo, la Historia, podía pasar, pero lo del Estado de Derecho sencillamente era insostenible, porque a la vista estaba que no.

Desde el punto de vista más ajeno y distante la debilidad del Estado mexicano puede verse y hasta medirse en el terreno fiscal y administrativo. Y en eso no ha habido cambios. Está en primer lugar la debilidad fiscal, es decir, la falta de recursos y la baja recaudación de impuestos; el Estado mexicano es débil porque no tiene dinero suficiente para cumplir con sus compromisos, porque no tiene dinero para garantizar salud y educación, comunicaciones, infraestructura, apoyo a la investigación, y es débil porque depende en buena medida de la renta petrolera, porque la proporción de sus ingresos que proviene de impuestos es relativamente muy baja. En segundo lugar está la debilidad administrativa: el Estado no tiene ni recursos técnicos ni materiales ni personal capacitado, profesional, para hacer que se cumpla la ley, para poner en práctica cualquier decisión o para ofrecer los servicios básicos a los que está obligado por la constitución. La situación ha sido parecida desde siempre.

Visto así, por muy grandote que fuese el Estado, por muchas funciones que se le asignaran, por más que se quisiera que interviniese en todos los ámbitos de la vida social, era sin remedio un Estado débil (en realidad, las aparatosas funciones del Estado revolucionario terminaban siendo el campo de acción de la clase política, los recursos con que podía fortalecerse frente a la lógica estatal). La ilusión del poderoso Estado revolucionario era en mucho similar a la ilusión de la omnipotencia presidencial.

En ambos casos –precariedad fiscal, administrativa—se trata sólo de indicios, e indicios bastante superficiales, de la debilidad del Estado. Enfocarse en ellos no ayuda gran cosa. A cualquiera se le ocurre –ya se ha pensado y se ha propuesto—que la solución es simple si lo que se necesita son recursos y personal eficiente y disciplinado: más impuestos y mano dura. No es imposible, pero los resultados son dudosos y podrían incluso ser contraproducentes, con más dinero y reglas más rígidas podría aumentar el poder de la clase política, sobre todo en el ámbito local, en detrimento del Estado. No sería tan extraño.

Pensemos un caso hipotético, más o menos generalizable. El problema –la debilidad estatal—no se manifiesta en la redacción de las leyes o los programas, ni siquiera en las reglas para asignación de recursos; el problema aparece más abajo, donde hay dos o tres pequeños funcionarios federales, un presidente municipal y un par de diputados locales, aparte de dos o tres caciques, un empresario y dos ejidos en competencia por un trozo de tierra, por el uso del agua, por el acceso a un crédito, la concesión de una línea de transporte o el uso de los recursos forestales. Lo normal es que diga lo que diga la ley se imponga un arreglo político: a veces favorable a un ejido o al otro, al empresario o a alguno de los caciques locales, y desde luego ventajoso para uno de los diputados o el presidente municipal, el gobernador; la lógica no cambia, no tiene por qué cambiar si aumenta la cantidad de dinero público invertido, salvo que los políticos tienen más recursos para fortalecer su posición, y eso no es resultado de ningún atavismo –no es un defecto moral—sino de la estructura de poder político y económico, la configuración del mercado, la magnitud de las desigualdades y la concentración de los recursos de control social.

La “mano dura” tampoco ofrece garantías. Es posible imponer mecanismos de vigilancia y control más exigentes en la burocracia o buscar, como se hace hoy en día, el auxilio del mercado como instrumento de disciplina. El único resultado positivo, casi indudable, sería la disminución del margen de maniobra de los pequeños funcionarios federales, más difícilmente el de quienes ocupan puestos de elección o el de los funcionarios estatales (se llama federalismo); en sí mismo eso podría alterar el equilibrio de un sistema político regional, aunque sería por regla general para aumentar el poder de quienes son ya poderosos y favorecer los arreglos de elites locales (tenemos experiencia para saber lo que eso significa). También podría hacer más atractiva la agitación. No es algo para propiciar la estabilidad a corto plazo, eso desde luego, y es dudoso que pudiera contribuir a fortalecer al Estado: entre otras razones porque la rigidez de los procedimientos estatales no produce automáticamente resultados que la gente perciba como justos, que también tiene su importancia (digámoslo aunque sea entre paréntesis: la “informalidad” política tiene su razón de ser y la relativa ineficacia de las instituciones no tiene que ser en todo y para todo un mal).

Volvamos al principio. Siempre hemos tenido un Estado débil pero no han sido siempre iguales las formas ni la geografía de esa debilidad: durante muchos años la relativa inoperancia de algunas instituciones, la flexibilidad de otras o la facilidad con que podían sortearse las leyes contribuyeron a consolidar el poder de una clase política más o menos cohesionada, capaz de reproducir el orden sin muchos sobresaltos. Ya no es así. Han cambiado muchas cosas, no hace falta hacer inventario: en las circunstancias actuales, los que eran factores de estabilidad y legitimidad con mucha frecuencia resultan no sólo inútiles sino molestos, inoportunos, estorbosos o amenazadores. La debilidad del Estado aparece como un problema gravísimo porque nos hemos quedado sin lo que teníamos como sucedáneo.

Eso que llamamos Estado es al menos dos cosas. Hay por una parte un conjunto de prácticas y relaciones sociales localizadas, materialmente observables: edificios de oficinas, uniformes, papel membretado, trámites, reglamentos escritos, personas concretas que vigilan, autorizan, solicitan, juzgan; y hay por otro lado la idea de una entidad única, abstracta, separada y situada por encima de la sociedad, con una lógica propia. Automáticamente, sin pensarlo, juntamos ambas cosas: en cada una de las “prácticas estatales” vemos al Estado y así se construye nuestra noción de la autoridad, también nuestras imágenes de la corrupción, la arbitrariedad o la ineficiencia. En general, perdemos de vista lo que el Estado tiene de hecho social: contingente, situado, y dondequiera que eso se hace ostensible lo que vemos es corrupción.

La idea del Estado no sólo justifica y organiza las prácticas estatales, sino que contribuye a darles una coherencia imaginaria, como si fuesen efectivamente partes de un único mecanismo (que se explica en jerarquías, jurisdicciones y organigramas). Las prácticas estatales, por su parte, hacen verosímil la idea del Estado porque son básicamente formas de disciplina: organizan la distribución del espacio, el uso del tiempo, regulan comportamientos, distribución de recursos, posiciones, atribuciones, de acuerdo con una lógica impersonal y abstracta, que no remite a la voluntad de los individuos concretos que vigilan, autorizan, juzgan. El efecto es esa imagen básica de nuestro lenguaje público que es la oposición entre Estado y Sociedad, de donde resulta la idea de que podamos pensarlos por separado, pensar si el Estado es fuerte o débil, ineficiente o corrupto, con independencia del orden social del que forma parte. Es una ilusión. Doy por descontado que la autoridad del Estado y su legitimidad dependen de la idea de que está situado fuera y por encima de la sociedad, pero creo que ganaríamos bastante –si se trata de entender—si pudiéramos hacerla a un lado (o ponerla, al menos, entre paréntesis).

Las prácticas estatales suelen definirse de un modo más o menos unilateral y relativamente sencillo: basta con redactar una ley, un reglamento, un programa, imaginar una serie de atribuciones, una organización, si acaso ordenar la construcción de un edificio o el diseño de un uniforme, un logotipo, establecer un procedimiento para la aprobación de gastos, y se hace con una idea concreta de lo que se quiere conseguir, sea el desarrollo agrícola, el control de la contaminación o la tranquilidad en las calles. Ahora bien: esas prácticas se introducen en un espacio social saturado de significados y relaciones de poder y siempre concreto, situado. Son un recurso más disponible para los diferentes sujetos sociales.

En la idea que nos hacemos de ellas, porque está en su definición explícita, las prácticas estatales son formas de racionalización que se imponen desde un lugar abstracto, que está por encima de la sociedad. En los hechos, las prácticas estatales dependen de individuos concretos en situaciones concretas: en lugares mejor o peor comunicados, donde habitan cien, diez mil o diez millones de personas, donde hay una sola fuente de trabajo o diez o cientos, lugares más o menos centrales o periféricos, con una trama densa de relaciones de clase, de parentesco, de identidad religiosa, étnica o local, y también formas de poder tradicional, económico, cultural. No están por encima de ese orden y no pueden darle forma libremente. Lo que hacen es introducir otros recursos: dinero, formas de poder, de organización, hacen más costosas o más difíciles algunas prácticas y favorecen otras, modifican el sistema concreto de relaciones, abren posibilidades nuevas, pero no pueden imponerse como el único referente de orden porque no lo son.

Los diferentes actores sociales utilizan los recursos que ofrecen las prácticas estatales en la medida en que pueden beneficiarse de ellos y por supuesto tratan de evitar las consecuencias que les son desfavorables. Los funcionarios del Estado, cuya autoridad depende de la idea del Estado tanto como de los recursos que controlan, están obligados teóricamente a imponer la lógica estatal –uniforme, general, abstracta—por encima de las varias, contradictorias lógicas sociales con las que se encuentran, incluyendo la de su propio interés particular: es difícil que se logre, casi imposible que se logre del todo. El resultado es un proceso de permanente adaptación en el que se transforman a la vez el orden social y las prácticas estatales: es eso que llamamos política.

Se dice que el Estado es “fuerte” donde la lógica estatal que se despliega en instituciones y prácticas concretas puede imponerse y disciplinar efectivamente el comportamiento social; el Estado es “débil” donde la lógica estatal es rebasada en la práctica por otras lógicas. Y eso es algo que no depende, o que sólo en parte depende de la cantidad de recursos de que dispongan los funcionarios o de su honestidad o capacidad profesional. Dicho de otro modo, no se arregla con más impuestos y mano dura. Tampoco es –hay que decirlo—un problema “cultural”, que se refiera a las ideas y creencias de la gente y se remedie con clases de civismo: por supuesto, una sociedad es más disciplinada cuando interioriza la lógica estatal y los individuos la asumen como propia, pero eso sólo sucede cuando se adaptan el orden social y las prácticas estatales de modo que éstas aparecen como referente “natural”.

Eso implica que un mismo Estado puede ser fuerte en algunos lugares y débil en otros, fuerte en algunas funciones y débil en otras, según las características del campo social en que intervenga y el poder, los recursos y los intereses de los actores afectados. Debe ser obvio, pero no sobra: por débil que sea un Estado no es nunca insignificante. Puede que fracasen los programas, que no consigan sus objetivos, puede que no se cumpla la ley o sólo a medias, puede que los recursos se desvíen o se usen de modo torcido, en todo caso, con su sola existencia las prácticas estatales producen efectos de poder: mientras no se declare en guerra abierta contra el Estado, incluso el más poderoso de los actores sociales –un banco internacional, un mandamás del narcotráfico—tiene que pagar una mordida, conceder un favor o por lo menos amenazar seriamente a alguien que no tiene más que un escritorio, un uniforme o un sello; de modo parecido una prohibición, aunque sea imposible de poner en práctica, modifica el precio de lo que sea y una autorización o un reconocimiento oficial altera relaciones de poder.

¿Qué ha pasado en México en los últimos veinte años? Es difícil tener una idea clara del proceso. No obstante, sabemos algunas cosas. El Estado es tan débil como era antes, pero ha cambiado el orden social: hay una nueva estructura productiva y financiera, mayores desigualdades, mayores desequilibrios regionales, mayor presencia de actores y redes transnacionales en todos los campos y un enorme crecimiento de los mercados informales; como consecuencia hay nuevos grupos de poder, nuevos líderes en busca de ubicación política, y hay grupos de población, sectores, organizaciones que empiezan a ser irrelevantes (y reaccionan en defensa de su viejo lugar). Por otro lado, en el intento de hacer más eficiente al Estado se ha hecho más rígida a la burocracia federal, se le han quitado márgenes de operación política y se ha renunciado a buena parte de los recursos de coacción transfiriendo las decisiones al mercado. Es difícil asimilar políticamente las nuevas relaciones de poder que no caben en el orden institucional, es difícil hacer a un lado los viejos arreglos y los viejos recursos de agitación: es imposible imponer la lógica estatal mientras para una buena parte de la población el Estado sea irrelevante, remoto e injusto. En eso consiste la debilidad del Estado hoy.